علی علیزاده علی آبادی، رئیس مؤسسه تحقیقات جنگلها و مراتع کشور در یک یادداشت تحلیلی، ضمن ابراز نگرانی درخصوص مصوبه ابلاغی اخیر معاون اول رئیس جمهور، با عنوان: “ماموریت-وظایف اساسی و الزامات اصلاح ساختار کلان وزارت جهادکشاورزی”، نسبت به تبعات آن هشدار داد و گفت: تنها راه اصلاح و بهبود کارآمدی یک تشکیلات، لزوماً تغییر در ساختار آن نیست.
به گزارش روابط عمومی مؤسسه تحقیقات جنگلها و مراتع کشور در این یادداشت آمده است:
بازبینی اصل ماجرا:
معاون نوسازی و معماری سازمان اداری و استخدامی کشور بیان داشته است که سند “ماموریت-وظایف اساسی” و “الزامات اصلاح ساختار کلان وزارت جهادکشاورزی و سازمانهای وابسته و شرکتهای تحت مدیریت” برای اصلاح ساختار کلان وزارت جهادکشاورزی با تلاش 9 ماهه سازمان اداری و استخدامی کشور و وزارت جهاد کشاورزی در شورایعالی اداری به تصویب رسید و با امضای محمدرضا عارف، معاون اول رئیسجمهور ابلاغ شد.
وی تأکید کرد که اصلاح ساختارها با هدف کاهش تشکیلات موازی، تقویت نقشهای راهبردی و واگذاری تصدیها به بخش غیردولتی، چابکسازی، هوشمندسازی، منطقیسازی اندازه وزارتخانه و کاهش هزینههای جاری برای نخستینبار در دولت چهاردهم بهصورت نظاممند و یکپارچه اجرا میشود.
به عبارت دیگر میتوان گفت اصلاح ساختار کلان وزارت جهادکشاورزی با هدف: حذف وظایف خارج از مأموریتهای ذاتی، کاهش وظایف تکراری و غیرضرور، حذف تشکیلات موازی، تقویت وظایف راهبردی و نظارتی و واگذاری تصدیها به بخش غیردولتی، چابکسازی دولت و افزایش انعطافپذیری سازمانی انجام میشود.
ایشان اظهار داشته است که با تصویب بند (الف) ماده 105 قانون برنامه هفتم توسعه، دولت مکلف شده که ساختارهای دستگاههای اجرایی از جمله وزارت جهاد کشاورزی را بازطراحی کند در نتیجه، این فرآیند شامل مطالعات علمی و تطبیقی، بررسی جامع قوانین، تشکیل گروههای خبرگانی و جلسات متعدد کارشناسی بوده است. همچنین چهار جلسه چندساعته با وزیر و معاونان وزارت جهاد کشاورزی برگزار شد.
مهمترین تغییرات ساختاری در این فرآیند:
این تغییرات در چند برنامه دستهبندی شده است:
انتقال وظایف اجرایی به بخش غیردولتی:
بیش از 8 سازمان و شرکت دولتی فعال در حوزه کشاورزی، از شیلات و چای تا سازمان عشایر و تعاون روستایی، باید بخش عمده وظایف تصدیگری خود را به تعاونیها، اتحادیهها و شرکتهای خصوصی واگذار کنند.
تقویت نقش ستاد مرکزی:
سیاستگذاری و نظارت به عنوان وظایف اصلی وزارتخانه تعیین شده و عمده مسئولیتها در ستاد مرکزی و واحدهای استانی متمرکز خواهد شد.
حذف یا ادغام سازمانها:
بر اساس ماده 3مصوبه دولت که خطاب به سازمانهای برنامه و بودجه، اداری و استخدامی و جهاد کشاروزی ابلاغ شده، بسیاری از وظایف موازی یا غیرضرور از سازمانهایی چون منابع طبیعی، دامپزشکی، حفظ نباتات و امور اراضی منتزع شده و یا در ساختارهای جدید ادغام خواهند شد.
واگذاری شرکتهای زیرمجموعه به بخش خصوصی:
شرکتهایی مانند مغان، سفیدرود، شرکت خدمات حمایتی کشاورزی، پشتیبانی امور دام، هواپیمایی خدمات ویژه و … بهطور کامل به بخش غیردولتی واگذار خواهند شد.
انتقال سیاستگذاری اطلس زیستبوم به سازمان محیطزیست:
در اقدامی مهم، کلیه وظایف مربوط به حفاظت، توسعه و بهرهبرداری منابع طبیعی از سازمان منابع طبیعی منتزع و به سازمان محیطزیست واگذار شد.
وجود جهتگیری کلی در اصلاحات ایجاد شده:
میتوان جهتگیریهای زیر را برشمرد:
تقویت نقش نظارتی و راهبری وزارتخانه
چابکسازی ساختارها برای کاهش هزینهها
هوشمندسازی فرآیندهای کشاورزی و مدیریتی
تمرکز بر امنیت غذایی با رویکرد توسعه پایدار
نقد و تحلیل:
باید به چند نکته توجه و اشاره کرد:
نکته اول: در وهله نخست، اولین نگرانی که مطرح است، ظرفیتهای علمی و کارشناسانه مدیران برای سیاستگذاری و برنامهریزی امور کشوریست. به هر حال، احتمال لغو و حداقل تجدیدنظر جدی در این تصویبنامه وجود دارد، اما سؤال این است که آیا با تغییر یا اصلاح و یا حتی لغو این تصویبنامه، مشکل و نگرانیهای عمیق ما برطرف خواهد شد؟ اینجانب به عنوان یک مسئول دولتی چه توجیه و پاسخ قانعکنندهای در برابر این جمله دارم که برخی به زبان میآورند و میگویند: این وضع نشانه ضعف شدید و ناکارآمدی مدیریتی و برنامهریزی کشور است. من به عنوان یک پاتولوژیست گیاهی، یک آسیب شناس، به علائم و نشانهها توجه زیادی دارم. اینکه یک سازمان عریض و طویل مانند سازمان اداری و استخدامی کشور، به مدت حداقل 9 ماه، روی ساختار تشکیلاتی یک وزارتخانه کار جدی، همهجانبه و با مطالعات علمی و تطبیقی، بررسی جامع قوانین، تشکیل گروههای خبرگانی و جلسات متعدد کارشناسی انجام دهد، همچنین چهار جلسه چندساعته با وزیر و معاونان وزارت جهاد کشاورزی هم داشته باشد و در پایان تصویب نامهای را ابلاغ کند که هیچکس، نه خبرگان دانشگاهی نه پژوهشگران مرتبط و نه همان وزیر و معاونان ذیربط، آن را قبول ندارند و به آن ایرادهای جدی میگیرند، نشانه چیست؟ فرض کنیم که با تلاش همهجانبه این مصوبه اصلاح شود. آیا مشکل حل خواهد شد؟! با این ترکیب و ظرفیت علمی و کارشناسی، سرنوشت سایر مصوبات چه خواهد شد؟
به نظر میرسد ما باید قبل از اینکه بیش از حد مورد نیاز به این روبناها توجه کنیم، به زیربناهای مهم و تعیینکننده متمرکز شویم. چه کنیم تا ظرفیتهای نحیف، ضعیف و بسیار محدود موجود در نهادها و تشکیلات اداری، قوی، پرتوان و کارا شوند؟
بهکارگیری و استفاده هرچه بیشتر از توان علمی کشور، تجارب کارشناسی موجود و بهرهمندی از ظرفیتهای موجود از سوی سیاستگذاران، مدیران و برنامهریزان رسمی و دولتی، میتواند به تقویت بدنه کارشناسی دولت کمک کند.
این امر، زمانی تحقق پیدا میکند که مدیران ارشد به اهمیت دستورات و توصیههای خود واقف باشند و بهصورت جدی مسئولیت ابلاغ مصوباتی که در دستگاههای گوناگون تدوین میشود، به عهده بگیرند. بهطور خلاصه حواسشان باشد که چه چیزی را دارند ابلاغ میکنند؟ آیا با دقت خواندهاند؟ آیا مورد تأیید کارشناسان معتمدشان هست یا خیر؟
شاید در این مورد باید انتقاد اصلیمان متوجه شخص ابلاغ کننده محترم این تصویبنامه باشد، و به نظر میرسد شخص ایشان مسئول دفاع کامل از این مصوبهایست که ابلاغ کردهاند، اگر چنین شود، مسئولان محترم در ابلاغ مصوبات تأمل و بررسی بیشتری خواهند کرد. چرا که مسئول پاسخگویی در این موارد، شخص مسئول ارشد دولت خواهد بود.
نکته دوم: پایه و چهارچوب این تصویبنامه، حرکتیست در راستای اصلاح ساختاری وزارتخانه، اما باید توجه داشت جایگاه و نقش اصلاح ساختار تشکیلاتی در بهبود بهرهوری و کارایی مدیریتی هر نهاد یا سازمانی همه راهحلها نیست، بلکه در اکثر موارد، به نظر محدود و در مقایسه با سایر موارد تأثیرگذار، بسیار ناچیز است.
به عبارت دیگر، اگر تشکیلاتی کارآمد نیست، لزوماً تنها راه اصلاح و بهبود کارآمدی آن تشکیلات، تغییر ساختار آن نخواهد بود. اینکه به محض تصمیمگیری برای بالابردن کارآیی یک نهاد یا سازمان، بلافاصله به فکر تغییر و به هم زدن ساختار آن باشیم، رویکردیست اشتباه و راهیست که ما را به هدفمان نخواهد رساند.
اصل و مهمترین عوامل در کارایی یک نهاد، فرهنگ و رفتارهای خاص اداری، پایبندی به قوانین و رعایت دقیق آنها، کار با انگیزه و بهرهوری بالا است که خود را در وضع قوانین مناسب، اعمال شفافیتهای لازم و تربیت و مدیریت بهینه نیروهای انسانی نشان میدهد. نیروهای انسانی کارآمد در داخل یک چهارچوب منظم، جدی و هدفمند اداری، میتوانند در قالب ساختارهای مختلف تشکیلاتی با موفقیت کامل به اهداف مدنظر برسد. کما اینکه نهادها و سازمانهای موفق در کشورهای مختلف از چارچوب و ساختارهای تشکیلاتی متفاوتی استفاده میکنند. بنابراین، نقش و جایگاه ساختار تشکیلاتی را باید در حد خودش ارزیابی کرد، نه بیشتر.
نکته سوم: چابکسازی، یکی از اهداف مهم این تصویبنامه عنوان شده است. اگرچه چابکسازی دارای معنی و مفهوم وسیعیست، ولی متأسفانه در کشور ما این واژه مترادف با کوچکسازی، تعریف شده است. و هرجا که تصمیم به چابکسازی گرفته میشود، بلافاصله به فکر کاهش تعداد نیروهای انسانی شاغل، تعداد پستهای مصوب و نیز تعداد باکسهای تشکیلاتی (از گروه گرفته تا اداره از اداره تا مدیریت از مدیریت تا اداره کل)، میافتند.
آیا کاهش تعداد نیروهای انسانی و کوچکسازی تشکیلات، یا حذف برخی از نهادها “فی نفسه” امری موجه و قابل توصیه است؟
به نظر میرسد چابکسازی، که فقط یکی از راهکارهایش کاهش واحدهای تشکیلاتیست، یک رویکرد خنثایی است که میتواند مثبت و یا منفی ارزیابی شود. جاییکه لازم است فعالیتهای تصدیگری یک نهاد دولتی کاهش یابد، کوچکسازی در این حوزهها مثبت و مفید است، اما در برخی از بخشها که باید فعالیتهای در حال اجرا تقویت شود و یا حوزههای جدیدی لازم است راهاندازی شود، در این حوزهها کوچکسازی بسیار غلط، منفی و مضر است. بدیهی است کوچکسازی در امور حاکمیتی، امنیتی و امثال آن، پذیرفتنی نیست. بنابراین، کوچکسازی فرایندی نیست که در هر دستگاه، نهاد و یا ادارهای قابل توصیه باشد. تأثیر آن در برخی نهادها مفید، در بعضی صفر و در برخی دیگر، غیرقابل توصیه است.
نکته چهارم: و اما آنچه که اتفاق افتاده است. در اعلام رسمی گفته شد: اصلاح ساختار کلان وزارت جهادکشاورزی با هدف: حذف وظایف خارج از مأموریتهای ذاتی، کاهش وظایف تکراری و غیرضرور، حذف تشکیلات موازی، تقویت وظایف راهبردی و نظارتی و واگذاری تصدیها به بخش غیردولتی، چابکسازی دولت و افزایش انعطافپذیری سازمانی.
متأسفانه نه تغییر ساختاری انجام شده است (بلکه حذف ساختارهاست)؛ نه چابکسازی شده است (چیزی حذف نشده است)؛ نه وظایف تکراری و غیرضرور کاهش یافته است، تشکیلاتی موازی حذف شده است، (هیچ نمونه و مثالی از تشکیلات موازی وجود ندارد که لازم به حذف باشد) … آنچه رخ داده است: قطعهقطعه کردن و خردسازی ساختار و پخش و انتشار تکههای آن در دستگاههای دیگر بوده است. پس این اتفاق نه تغییر ساختار است و نه چابکسازی …
اتفاقی که برای سازمان منابع طبیعی میافتد:
یکم. وظایف اصلی آن به سازمان محیط زیست منتقل شده است:
بند1-3 این مصوبه: با هدف تمرکز وظایف ذیل هر مأموریت ذاتی؛ تمامی وظایف سیاستگذاری و تدوین ضوابط در حوزههای شناسایی، استعدادیابی و نوع بهرهبرداری از منابع طبیعی و اراضی ملی و دولتی ذیل عنوان اطلس زیستبوم کشور و ضوابط حفاظت، احیاء، بهسازی و توسعه منابع طبیعی تجدیدپذیر (مانند دریا، دریاچه، رودخانه، مخزن سدها، تالاب، آبخوان زیرزمینی، جنگل، خاک، مرتع تنوع زیستی بهویژه حیات وحش) از سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور متنزع و به سازمان حفاظت محیط زیست منتقل میشود.
ماده ۲- وظایف اساسی وزارت جهاد کشاورزی عبارت است از:
الف- سیاستگذاری، تنظیمگری، برنامهریزی و نظارت
ب- زیرساختهای (سخت و نرم) مؤثر بر عوامل تولید
– مدیریت حفظ، حمایت، احیا، گسترش و بهرهبرداری آیندهنگرانه از جنگلها، مراتع، اراضی جنگلی، بیشههایطبیعی، جنگلهای دستکاشت و اراضی مستحدثه ساحلی و حفاظت از آبخیزها و آبخوانهادر چارچوب قوانین و مقررات (مانند اطلس محیطزیست و ضوابط بهرهبرداری مولد) با هماهنگی و همکاری دستگاههای اجرایی ذیربط و بهرهمندی از مشارکت حداکثری بخش غیردولتی در امور اجرایی و تصدی و همچنین تدوین برنامهها و ضوابط برای ساماندهی اراضی کشاورزی، با محوریت:
الف- حفظ، احیا، توسعه، حمایت و بهرهبرداری صحیح از جنگلها و مراتع طبیعی و دستکاشت کشور، توسط و از طریق مشارکت سایر بخشها بهویژه جوامع محلی و فراهم نمودن زمینۀ اجرای طرحهای بزرگ جنگلکاری، جنگلداری، مرتعداری، ایجاد پارکهای جنگلی و تفرجگاههای طبیعی در چارچوب هدفها و سیاستهای توسعه پایدار و اعمال نظارتهای لازم؛
دوم. برخی از وظایف نیز به وزارت جهاد منتقل شده است:
بند 2-3 این مصوبه: وظیفه سیاستگذاری و تنظیمگری در حوزه منابع طبیعی از سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور منتزع و به ستاد وزارت جهاد کشاورزی منتقل میشود.
سوم. همه وظایف سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در حوزه منابع طبیعی به سازمان محیط زیست منتقل شده و همزمان تمامی وظایف اجرایی سازمان مذکور که بر اساس ماهیت باید با مشارکت بخش غیردولتی و با بهرهگیری از ظرفیت نهادهای مدنی و جوامع محلی، در چارچوب نظام حکمرانی مربوطه انجام پذیرد؛ در واحدهای استانی جهادکشاورزی سازماندهی میشوند. یعنی به ادارات کل منابع طبیعی استانها واگذار شده است.
این مصوبه وظایف اجرایی سازمان را ظاهرا به دو دسته تقسیم کرده است بخشی که بر اساس ماهیت باید با مشارکت بخش غیردولتی و با بهرهگیری از ظرفیت نهادهای مدنی و جوامع محلی، در چهارچوب نظام حکمرانی مربوطه انجام پذیرد؛ و بخشی که بر اساس ماهیت، اینگونه نیستند. در این تقسیمبندی باید بخش اول به بخش غیر دولتی، بخش خصوصی و نیز مشارکتهای مردمی واگذار شود.
آنها که با وظایف سازمان منابع طبیعی آشنا هستند میدانند که امکان استفاده از بخشهای غیر دولتی، بخش خصوصی و نیز مشارکتهای مردمی تقریبا در همه کارها و وظایف این سازمان به اشکال و درجات مختلف وجود دارد و هرگز نمیتوان آنها را به دو بخش متفاوت و مجزا تقسیم بندی نمود. معلوم نیست چگونه بخشی از این وظایف به بهانه مشارکتهای مردمی و نهادهای مدنی باید از سازمان حفاظت محیط زیست منفک و در ادارات کل منابع طبیعی استانها باقی بماند!
سؤالهای جدی که مطرح است: چه اموری ماهیت مشارکت مردمی دارند و چه اموری این ماهیت را ندارد؟! آیا میتوانید تفکیک کنید؟! آیا میتوانید مرز بین آنها را تعیین کنید؟! چگونه؟!
نکته پنجم: ماهیت سازمان محیط زیست تاکنون بر پایه حفاظت از گونههای جانوری (فون) شکل گرفته است. از طرفی قرار است کل ساختمان سازمان منابع طبیعی به همراه کلیه پرسنل به سازمان محیط زیست منتقل شود.
سوال: آیا این عمل یعنی چابکسازی؟
تمامی وظایف به سازمان محیط زیست منتقل شده است اما: سیاستگذاری و تنظیمگری در حوزه منابع طبیعی و آبخیزداری به ستاد وزارت جهادکشاورزی منتقل شده، یعنی کار در یک سازمان مستقل انجام شود و سیاستگذاری و تنظیمگری در یک وزارتخانه دیگر! آیا این شیوه، درست است؟!
تمامی امور اجرایی که ماهیت مشارکت بخش غیردولتی، نهادهای مدنی و جوامع محلی دارند به واحدهای استانی (ادارات کل منابع طبیعی استانها) منتقل میشوند.
نکته ششم: تمامی وظایف سازمان منابع طبیعی، با این تصویب نامه به سازمان حفاظت محیط زیست منتقل میشود.
آنهاییکه با مفاهیم حفاظت، احیاء، توسعه و بهرهبرداری منابع طبیعی آشنا هستند میدانند تمامی امور اجرایی که در سازمان منابع طبیعی انجام میشود در همین چهارچوب است. به عبارت دیگر بهجز آنچه که به سازمان حفاظت محیط زیست منتقل شده است وظیفه دیگری باقی نمیماند که به ستاد وزارتخانه منتقل شود. زیرا تفکیک ناپذیرند. بنابراین ماندن بخشی از فعالیتها در یک وزارتخانه و انتزاع باقی آن در یک سازمان دیگر، بیمعنی، غیرعلمی و غیرکارشناسی است.
نکته هفتم: انتقال وظایف بسیار مهم و راهبردی حاکمیتی و نیز اجرایی از ذیل یک وزارتخانه به یک سازمانی که مجلس نمیتواند بر آن اشراف و تسلطی داشته باشد و رئیس آن را استیضاح کند، به هیچ وجه به مصلحت نیست. این مصوبه عملاً نظارت مجلس را بر امور حاکمیتی منابع طبیعی به میزان چشمگیری کاهش خواهد داد.
جهت دریافت اخبار در کانال ایتا مؤسسه تحقیقات جنگلها و مراتع کشور کلیک کنید.
